Los presidentes en países como Brasil, Colombia o Chile tienen grandes poderes constitucionales  y diversas formas de implementar una determinada política. Dependiendo del sistema, el presidente puede emitir decretos, presentar proyectos de ley o reformas constitucionales.  Los legisladores también tienen la opción de presentar proyectos de ley o reformas constitucionales. En general, los estudios de comportamiento legislativo se centran exclusivamente en el análisis de la producción legislativa ordinaria, imitando la metodología utilizada para el análisis del congreso norteamericano. Sin embargo, esta aproximación es limitada. Aunque los sistemas presidencialistas latinoamericanos son regímenes basados en la idea de “balances y contrapesos” como lo es el presidencialismo norteamericano, el principal legislador es el presidente. ¿Cómo evaluar entonces el éxito de los legisladores? 

 

El objetivo de mi tesis es analizar la decisión tomada por el presidente o los legisladores de optar por alguno de los diferentes caminos procedimentales (decretos, proyectos de ley, actos legislativos para el caso Colombiano) para implementar una determinada política. El argumento principal es que la existencia de diferentes procedimientos  afecta  los resultados de política, así como las estrategias del presidente o de los legisladores para ejercer su poder.  En mi tesis demuestro que el analizar el nodo de decisión en el que se escoge el procedimiento a utilizar es el mejor camino para entender el balance de poder entre las dos ramas de poder: dado que existe información acerca de las preferencias de los legisladores, poder de los partidos políticos, el presidente  puede “anticipar” un cierto nivel de conflicto en la aprobación de cierta política. La decisión del procedimiento que se utiliza, en sí misma refleja la influencia de los legisladores, así como su capacidad de negociación.

Cuando se evalúa el poder de los legisladores como la capacidad para influenciar, retrasar o parar los proyectos del ejecutivo, y no como el poder de aprobar sus propios proyectos de ley, obtenemos una lectura más adecuada del funcionamiento del sistema político en sistemas en donde el poder de agenda está en manos del presidente. Mi tesis se compone de tres artículos que analizan este tipo de decisiones para el caso brasilero y colombiano. 

 

 

En mi primer artículo, estudio la decisión del ejecutivo de escoger la vía de decreto o de proyecto ordinario para implementar una política. En particular, estudio el efecto de la reforma constitucional No. 37/2001, la cual limitó al presidente en la re-edición de decretos, para cuestionar el argumento que la emisión de decretos es evidencia de “abdicación del poder” por parte del legislativo. Aunque en teoría los decretos tenían una duración de 60 días, la práctica de la re-edición indefinida de decretos por parte del ejecutivo era generalizada.  La reforma prohibió explícitamente la reedición de un decreto por más de una vez, requiriendo para su mantenimiento la aprobación explícita del Congreso.

Primero, identifico los efectos directos de la reforma.  Después del 2001,  el número total de decretos re-editados disminuyó significativamente, el número de decretos que fueron votados por las cámaras se duplicaron, al igual que el número de decretos rechazados por el Congreso. De pasar a acuerdos previos que requerían únicamente del acuerdo entre los líderes de la coalición mayoritaria y el presidente, se pasó a la negociación explícita con los líderes de la oposición y con los legisladores en la plenaria.  Segundo, utilizando las negociaciones anuales del salario mínimo, muestro el cambio de estrategia del presidente para aprobar su proyecto, y además demuestro que el “precio final” es significativamente mayor en el segundo periodo gracias a la influencia de los legisladores.

 En el segundo artículo, estudio la decisión del ejecutivo de escoger proyectos de ley o proyectos de reforma constitucional para la implementación de políticas, identificando las circunstancias en que las reformas constitucionales son una opción más atractiva que los  proyectos de ley tanto para el presidente para los legisladores. Esto explicando, en parte, la alta frecuencia de reforma constitucional en varios de los países de la región y cuestionando las hipótesis que  las reformas constitucionales son únicamente resultado de grandes constituciones o estrategias presidenciales para depurar la constitución.  Es de resaltar, que la inexistencia de veto presidencial en las enmiendas constitucionales ofrece a los legisladores la posibilidad de “montarse en el bus” de las enmiendas del ejecutivo.  Consistente con las expectativas, los resultados empíricos para el periodo analizado (1992-2005) muestran que los patrones de introducción de las reformas del presidente y los legisladores co-varían.  Adicionalmente, presento evidencia que los legisladores en oposición al gobierno introducen un mayor número de proyectos que los legisladores dentro de la coalición del ejecutivo. Esta relación es robusta y se mantiene cuando se añaden controles por el tamaño de la coalición, la popularidad del presidente y el ciclo electoral. Argumento que en este caso, que la introducción de proyectos permite a la oposición hacer públicas sus posiciones, mejorando su posición de negociación.  Finalmente, el artículo analiza las reformas constitucionales presentadas por el ejecutivo, encontrando que aquellas que son más exitosas son las de mayor tamaño (cantidad de artículos a reformar, añadir, eliminar) y que “constitucionalizan” política pública que podría haber sido regulada por proyectos ordinarios. Esto demuestra que las enmiendas constitucionales del ejecutivo no solo ocurren porque no hay “otra vía”, sino que ofrecen una propuesta más atractiva a los legisladores que la vía ordinaria.

            En mi tercer artículo, estudio el efecto de la reforma del poder de decreto en Colombia a partir de 1991.  Como ha sido documentado, antes de 1991, aunque los poderes de decreto del presidente podían ser utilizados únicamente durante “estados de conmoción interior”, el uso continuo de esta figura hizo posible que el presidente legislara por decreto durante la mayoría del periodo, y sobre áreas de política diversas.  Desde 1991, el poder de decreto del presidente ha sido modificado de forma drástica, imponiendo un límite de tiempo y el control automático de la Corte Constitucional.   El argumento de este capítulo es que la reforma cambió la estrategia del ejecutivo para la negociación de ciertas áreas de política, siendo esto evidente en el uso de proyectos de ley y la consulta con el Congreso.